九龙证券三管齐下遏制恶意低价竞争 ——解读财政部关于“政府采购异常低价”新政

随着政府采购领域整治串通投标（陪标）行为的广泛开展，通过串通投标（陪标）行为谋取高价中标的现象得到了抑制。随之而来的，由于竞争加剧，恶意低价中标（成交）现象又浮出水面，一些供应商抱着先低价中标（成交），然后再通过偷工减料、降低标准或高价履约等方式获利的心态，恶意压低投标报价进行竞争，不仅扰乱了正常的政府采购秩序，更给采购人履职和提供公共服务增加了难度。因此，如何有效遏制恶意低价竞争行为，成为采购人和各级政府采购监管部门必须面对和解决的问题。财政部印发的《关于推动解决政府采购异常低价问题的通知》（财库〔2026〕2号，以下简称《通知》），为采购人和监管部门共同遏制恶意低价竞争行为提供了“良药”。

《通知》从三个层面对如何解决异常低价问题提出了要求，即科学确定采购需求、精准识别异常低价、严把合同履约关口。

加强政府采购需求管理

政府采购需求管理是政府采购活动的源头和基础。制定科学合理的采购需求，不仅能保证项目实施有的放矢，更是防范异常低价的前提和根本。异常低价之所以会出现，原因之一就是采购需求（技术和服务要求）过于笼统、不够清晰明确，导致供应商不能根据明确合理的采购需求（技术和服务）报出合理价格，更会让别有用心者钻了需求不明确的空子，报出无法认定的异常低价。

财政部2021年颁布施行的《政府采购需求管理办法》，为采购人科学合理确定采购需求提供了很好的行动指南，作为政府采购主体责任的采购人，一定要严格按照《政府采购需求管理办法》的规定做好采购需求管理工作。具体到解决异常低价问题，结合《通知》要求，采购人应重点做好以下三个方面的工作。

一是充分做好市场调查工作。要通过查询同类项目的中标（成交）信息，以及开展咨询、论证和问卷调查等工作，了解项目的市场供给和产业发展状况，考察项目中的材料及人工服务的市场价格及行业费税标准，形成科学、完整、清晰、明确的采购需求（技术、服务要求），并测算和设定出项目的最高限价，既可为供应商竞争报价提供合理依据，又能为评审专家辨别异常低价提供参考。

因需求不明确导致采购失败或存在隐患的项目有很多，例如，网上曝光的某生态环境整治项目（估算价1.9亿元），第一中标候选人因质疑被取消中标资格后，第二中标候选人又因报价比第一候中标选人低1300万元，被以“存在技术方案明显偏差、方案与报价存在较大错漏”为由，取消递补资格，第三中标候选人同样因存在“较大错漏”不予递补，导致项目流标。“技术方案存在偏差和错漏”大概率是采购需求不明确所导致。

二是合理设置采购标包。对于混合类货物或服务项目，按照专业类型和专业领域合理划分标包非常必要，不仅有助于吸引专业供应商参与竞争，提升产品质量和专业化服务水平，而且能提高评审专家对异常低价的辨识度，防止因专业或领域跨度较大，导致供应商瞒天过海地报出无法认定的异常价格。例如：某单位采购内部医疗服务机构项目，采购内容既包含医疗设备，又包含医疗服务。按规定，医疗设备应由具有“医疗器械经营许可证”的供应商提供，医疗服务应由具有“医疗机构执业许可证”的供应商提供。该单位未因采购内容不同而分包采购，且供应商资格条件只设定了“医疗机构”资质。采购结果是某公立医院以较低价格成交。合同履行时，因该公立医院无医疗器械经营资质，采购需求中的医疗设备无法直接供货，该医院选择了自备医疗设备（产权仍归医院所有）提供服务的方式履约。这明显与采购需求（标的）不相符，且会为后期服务带来隐患，一旦服务期满想更换医疗服务机构，因医疗设备不归单位所有，只能再次采购，成本自然增加，所以，只能由该医院继续提供后续服务。

三是引入全生命周期成本理念。对于信息化建设项目和耗材使用量大的复印、打印、实验、医疗等仪器设备采购项目，制定采购需求时，不能简单地只针对项目本身来确定，而应当将整个生命周期内的运营、维护、升级和耗材供应等，全部纳入采购需求的确定范围。如果只针对项目本身确定采购需求，很容易会产生“低价中标，高价获利”现象，因为这类项目的运行和使用周期较长，后期费用自然很大，且会出现很多不确定因素，如信息化建设项目会涉及系统升级和扩容，仪器设备的耗材会面临市场价格波动等。如果采购需求未对信息化系统的开放性、兼容性和权属性等问题作出明确和规范性要求，未对仪器设备的耗材是否具有兼容性提出要求，或者未对垄断性耗材的供价机制提出要求，后期的运营和使用就会被中标（成交）供应商绑架或垄断。一旦系统需要升级或扩容改造，就只能由中标（成交）供应商继续承担，仪器设备的后期耗材供应也只能由中标（成交）供应商垄断，费用自然由他们说了算。网上曝光的某医院300万元预算的医疗器械，中标价只有1000元，就是典型的“设备低价中标，耗材高价盈利”现象。

因此，这类采购项目的采购需求必须做全生命周期调查和论证，尤其要对系统建成和仪器设备投入使用后的维护费用和耗材成本进行测算，并要求供应商对维护费用和耗材价格进行报价。评审办法除了要将项目本身的报价列为价格评审因素，后期维护及耗材等费用报价也应列为价格评审因素，并要求供应商在约定的服务期限内必须以低于其承诺的报价提供服务和供应耗材。涉及全生命周期的其他技术和商务指标则应在评审办法中的其他因素中体现，并设定相应的权重和分值。

强化政府采购异常低价审查

《通知》要求采购人必须在采购文件中明确，当供应商的报价出现异常低价时，评审委员会应启动审查程序。具体有四种异常低价情形。

一是投标（响应）报价低于全部通过符合性审查供应商投标（响应）报价平均值50%。

二是投标（响应）报价低于通过符合性审查的次低报价供应商投标（响应）报价50%。

三是投标（响应）报价低于采购项目最高限价45%。

四是评审委员会基于专业判断，认为供应商报价过低，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的其他情形。

该情形与《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十条“评标委员会认为投标人的报价明显低于其他通过符合性审查投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，应当要求其在评标现场合理的时间内提供书面说明，必要时提交相关证明材料；投标人不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理”相吻合。

上述情形并非硬性条件，《通知》还赋予了采购人较高的自主权，即“采购人可以结合具体项目实际情况，提高上述第1项至第3项中启动异常低价投标（响应）审查的数值标准，但是最高不得超过65%”，也就是说采购人可将异常低价情形的数值标准进行提升，但不能超过65%。

启动异常低价审查程序的责任主体是评审委员会，《通知》对审查程序进行了明确。一是要求供应商在评审现场对异常价格作出说明解释，并提供测算成本和证明材料时，给予的时间不能少于30分钟。二是采购人和采购代理机构应当为评审委员会进行异常低价审查获取相关信息提供便利。三是允许评审委员会借助互联网等渠道查询相关信息，但必须遵守评审工作纪律，不得影响公正评审。四是启动异常低价审查程序结束后，启动原因、审查意见和审查结果应当在评审报告中记录并归档。

《通知》还对财政部门的监管职责作了明确，要求各级财政部门在投诉处理、监督检查中关注异常低价情况，发现评审委员会未按规定对异常低价开展审查的，依法予以纠正并追究评审专家的法律责任。

笔者身边就有个投诉案例，虽然投诉事项未涉及异常低价问题，但财政部门在投诉调查过程中发现存在异常低价问题，便启动监督检查程序，认定该异常低价为无效投标，责令采购人重新组织采购，并对评委会专家作出相应处理。

该案例共有四家供应商投标，其中一家供应商报价异常低，不到项目预算的四分之一。按照评分规则，该供应商的价格分自然为满分，但非常出奇的是，该满分比其他报价分高得异常，导致其他报价虽有价格差距，但分值却十分接近。虽然最终评审结果该最低报价供应商未能中标，但因评审委员会未将其作为无效标处理，且由于其异常低价因素的干扰，本应该由次低价供应商中标，却由最高报价供应商中标。财政部门调查发现，评审委员会评审时虽对异常低价启动了审查程序，但仅要求供应商提供书面说明，未要求提供证明材料，不符合《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十条规定。由此，财政部门便作出了上述决定。

加强政府采购履约验收管理

合同履行和验收是政府采购项目落地的“最后一公里”，也是防范异常低价中标的最后“防火墙”。《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第四十三条规定：“政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。”《通知》明确：“采购人应当落实履约验收责任，依法组织履约验收工作。”也就是说采购人是政府采购合理履约和验收的主体责任人。根据《通知》要求，采购人应从以下三个方面做好履约监督和组织验收工作。

一是严格按照采购文件约定和供应商澄清或承诺的事项签订政府采购合同，尤其是当异常低价供应商中标（成交）时，要把供应商作出的异常低价不影响合同履行承诺和提供的相关证明材料体现在合同中，并将采购文件规定的惩戒性条款在合同中醒目标注，以此提醒中标（成交）供应商必须严格按照合同约定履约，否则将承担法律后果和违约责任。

二是严格按照合同条款监督供应商履行合同并组织验收。货物项目要认真核对供货清单和技术参数，确保不漏项和不降低标准；服务项目要按照考核标准进行考核和验收，对分期实施的采购项目，可分期考核和分期验收，对验收不合格的内容和事项，要及时督促整改，不能整改的按照合同约定予以惩戒，并追加违约责任。

三是对于供应商中标（成交）后无正当理由拒不签订政府采购合同的，采购人应向财政部门报告。财政部门可根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第七十二条和《政府采购法》第七十一条规定对其进行处罚。